Le zonage aux États-Unis ne débute pas en 1916 avec la célèbre ordonnance de New York, contrairement à ce que répètent la plupart des synthèses historiques. Des mécanismes de restriction d’usage du sol existaient déjà dans plusieurs villes américaines au tournant du XXe siècle, et leur généalogie juridique remonte à des pratiques bien antérieures au Standard State Zoning Enabling Act de 1924.
Restrictions d’usage du sol avant le zonage complet de New York
Los Angeles a adopté dès 1908 des restrictions séparant activités résidentielles et industrielles. Cette mesure ne constituait pas un zonage complet au sens moderne : elle ne reposait pas sur une carte générale divisant l’intégralité du territoire municipal en zones distinctes et ne différenciait pas les types de logements entre eux.
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La distinction est fondamentale. Un zonage parcellaire, ciblant un usage spécifique ou un quartier isolé, relève d’un pouvoir de police classique (nuisance control). Le zonage euclidien, lui, suppose une cartographie exhaustive du territoire, chaque parcelle étant affectée à une catégorie d’usage prédéfinie. C’est cette seconde approche que New York a inaugurée en 1916 avec sa Zoning Resolution, première ordonnance américaine couvrant la totalité d’une grande ville.
La Zoning Resolution de New York répondait à des pressions concrètes. Les commerçants de la Fifth Avenue s’inquiétaient de la progression des ateliers de confection dans leurs rues. Les restrictions sur les usages industriels et sur les hauteurs de bâtiments visaient aussi, en partie, à contenir l’expansion d’activités associées à certaines communautés immigrées.
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Zonage racial et arrêt Buchanan v. Warley de 1917
Avant même que le zonage complet ne se répande, des villes du Sud avaient instrumentalisé la technique à des fins explicitement ségrégationnistes. Baltimore a adopté en 1910 une ordonnance limitant le lieu de résidence des habitants noirs selon la composition raciale de chaque pâté de maisons. D’autres villes ont suivi le même modèle.
La Cour suprême a invalidé le zonage racial en 1917 dans l’arrêt Buchanan v. Warley, jugeant qu’il violait le Quatorzième Amendement. Cette décision n’a pas mis fin aux pratiques discriminatoires, mais elle a contraint les municipalités à recourir à des mécanismes indirects : covenants restrictifs entre propriétaires privés, puis zonage exclusionnaire fondé sur la taille minimale des lots ou les types de logements autorisés.
Standard Zoning Enabling Act et consécration par la Cour suprême
L’autorité juridique du zonage s’est consolidée après son apparition sur le terrain, et non au moment de sa première adoption locale. En 1924, le département fédéral du Commerce, sous la direction du secrétaire Herbert Hoover, a diffusé le Standard State Zoning Enabling Act, une loi-modèle destinée à habiliter les États à déléguer le pouvoir de zonage à leurs municipalités.
Ce texte a fourni le cadre législatif qui manquait. Sans habilitation étatique explicite, les ordonnances locales de zonage restaient juridiquement vulnérables. Le Enabling Act a été adopté, en totalité ou en partie, par la grande majorité des États en quelques années.
La consécration constitutionnelle est venue en 1926 avec Village of Euclid v. Ambler Realty Co., arrêt dans lequel la Cour suprême a jugé que le zonage complet constituait un exercice valide du pouvoir de police des États. Le village d’Euclid, dans l’Ohio, avait divisé son territoire en zones d’usage, de hauteur et de surface. Ambler Realty contestait la perte de valeur de ses terrains, reclassés en zone résidentielle alors qu’un usage industriel aurait été plus rentable.
La Cour a tranché en faveur du village, posant le principe qu’une réglementation de zonage est constitutionnelle tant qu’elle présente un lien raisonnable avec la santé, la sécurité ou le bien-être public. Ce standard de contrôle, dit rational basis test, reste le socle du contentieux du zonage aux États-Unis.
Chronologie des étapes fondatrices
- 1908 : Los Angeles adopte des restrictions séparant usages résidentiels et industriels, sans carte de zonage exhaustive
- 1910 : Baltimore instaure un zonage explicitement racial, imité par d’autres villes du Sud
- 1916 : New York adopte la première ordonnance de zonage complet couvrant l’intégralité du territoire municipal
- 1917 : la Cour suprême invalide le zonage racial dans Buchanan v. Warley
- 1924 : le département du Commerce publie le Standard State Zoning Enabling Act
- 1926 : la Cour suprême consacre la constitutionnalité du zonage euclidien dans Village of Euclid v. Ambler Realty
Zonage euclidien et exclusion indirecte après 1926
Après l’arrêt Euclid, le modèle s’est diffusé à une vitesse remarquable. La quasi-totalité des grandes villes américaines disposait d’une ordonnance de zonage à la fin des années 1930. Houston reste la seule grande métropole à ne pas avoir adopté de zonage complet, même si des codes d’ordonnances y encadrent l’usage du sol.
Le zonage euclidien repose sur une hiérarchie d’usages : les zones résidentielles sont considérées comme l’usage le plus protégé, les zones commerciales et industrielles venant ensuite. Un usage « supérieur » est autorisé dans une zone « inférieure », mais pas l’inverse. Cette structure pyramidale a produit des effets durables sur la morphologie urbaine américaine.
L’un de ces effets, largement documenté depuis, est l’exclusion socio-économique par le biais de critères apparemment neutres. Imposer une taille minimale de lot, interdire les logements multifamiliaux ou exiger un nombre minimal de places de stationnement revient, en pratique, à filtrer les ménages par niveau de revenus. Nous retrouvons ici le lien direct entre les origines ségrégationnistes du zonage et ses conséquences contemporaines sur la crise du logement.
Plusieurs États ont commencé à réformer ce cadre hérité du début du XXe siècle. Des initiatives récentes visent à faciliter la construction de logements accessoires (ADU) et à assouplir les restrictions sur les logements multifamiliaux dans les zones historiquement exclusives. Le zonage américain reste un chantier juridique ouvert, plus d’un siècle après les premières ordonnances de Los Angeles.
